碳研观点

欧盟为了促进其温室气体减排目标的实现，将逐步削减向碳密集行业免费分配的碳配额数量，这将导致欧盟境内企业的碳成本显著上升。为解决由此带来的产业转移、碳泄漏等问题，欧盟计划同步实施碳边境调节机制(CBAM)，对进口产品征收额外的“碳关税”，以实现均衡欧盟境内外产品碳成本的目的。相关法案已于2022年6月22日在欧洲议会投票通过，计划将于2023年1月1日起执行过渡方案，要求相关进出口企业报送产品的碳数据。

CBAM法案立法历程

“碳关税”的概念最早由法国前总统希拉克在2007年提出，旨在向没有签署《京都议定书》(Kyoto Protocol)的国家出口至欧盟的商品征收额外的边境调节税(BTAs)。

2020年3月，欧盟委员会(European Commission)完成了CBAM草案，并开始向欧盟境内外的国家、企业和非政府组织征求意见，结果普遍认同CBAM可以有效治理碳泄漏问题。意见征集后，欧盟委员会就六种CBAM实施方案进行了影响评估(Impact assessment)，包括：

①进口碳税(Import carbon tax)

②基于欧盟默认排放基准值的EU-ETS复刻方案

③基于出口国实际排放量的EU-ETS复刻方案

④在模式③基础上，按欧盟免费配额比例豁免部分税额

⑤在模式③基础上，扩展至征税货物的成本和半成本

⑥欧盟境内外消费税方案(Excise duty)

2021年7月14日，欧盟委员会基于方案④提出了CBAM的立法草案，并将其纳入名为“Fit for 55 Package”的一揽子气候方案中，走出了立法程序的第一步。之后，欧盟理事会(Council of the European Union)开始对欧盟委员会(European Commission)提交的CBAM草案进行审议和修改，并于2022年3月15日达成一致，计划在对CBAM草案的经济效率（Economic efficiency）、环境完整性（Environmental integrity）、WTO兼容性（WTO compatibility）等指标进行考察后，提交欧洲议会(European Parliament)立法。CBAM草案经欧洲议会环境委员会(ENVI Committee)多次修改后，CBAM草案的修正案最终于2022年6月22日通过欧洲议会表决，将于2023年1月1日起执行过渡方案，要求相关进出口企业报送产品的碳数据。CBAM法案实施历程如图1所示。

图1 欧盟CBAM草案及修正案立法时间线

最终通过欧洲议会表决的CBAM修正案与欧盟委员会提交的CBAM草案存在较大差异，主要体现在：

时间安排：过渡期由草案的2023年至2025年变更为2023年至2026年，碳关税正式开征时间由草案的2026年延迟至2027年;

产品范围：在草案的钢铁、铝、电力、水泥、化肥基础上，增加了塑料、有机化学品、氢和氨;

排放范围：在草案要求的直接排放基础上，增加了间接排放。

CBAM与欧盟碳市场（EU-ETS）

在2022年6月22日欧洲议会的全体表决中，EU-ETS改革方案也获得了通过。EU-ETS虽然对欧盟温室气体减排起到了积极的促进作用，但是目前免费分配的碳配额占比仍然较高。为实现欧盟的2030年减排目标，需要提高碳价格，进而激发企业采取温室气体减排措施的动力，而削减免费配额的比例，就是最有效的手段之一。根据EU-ETS改革方案，将对钢铁、铝、电力、水泥、化肥等碳密集行业免费配额采取渐进式的方案进行削减：2027年至93%，2028年至84%，2029年至69%，2030年至50%，2031年至25%，最终在2032年取消免费分配制度。免费配额的减少将拉动EU-ETS碳价格的上升，进而导致欧盟境内企业碳成本的上升。

EU-ETS碳价格的上升将迫使欧盟境内企业做出如下选择：①将产业转移至碳价格较低的国家或区域;②加大节能减碳投资，降低履约成本。欧盟为了防治产业转移引起的产业空心化、碳泄漏等问题，计划与EU-ETS改革同步、同范围实施CBAM，即通过对进口产品征收额外的“碳关税”，均衡欧盟境内外产品的碳成本，引导欧盟境内企业加大节能减碳投资(图2)。

图2 CBAM对欧盟境内外企业碳成本影响示意图

目前，欧洲议会正在就包括CBAM修正案和EU-ETS改革方案在内的“Fit for 55 Package”的一揽子气候方案与各欧盟成员国进行谈判，直至完成各法案的最终施行。

【注释】

欧盟委员会(European Commission)，简称欧委会，欧盟立法建议与执行机构。

欧盟理事会(Council of the European Union)，又称部长理事会，欧盟立法与政策制定、协调机构。

欧洲议会(European Parliament)，欧盟监督、咨询和立法机构。

欧盟碳市场(European Union Emissions Trading Scheme，EU-ETS)，是目前世界上参与国家最多、发展最成熟的碳交易体系。

碳泄漏(Carbon leakage)，碳密集企业为了降低碳成本，将产能从高碳价国家或区域转移至低碳价国家或区域，引起的碳排放转移的现象。

【参考文献】

1.EuropeanCommission, 2021. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism.

2.European Parliament, 2021. Revising the Energy Efficiency Directive: Fit for 55 package.

3.https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/revision-phase-4-2021-2030_en

4.https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2022/06/28/

5.https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/free-allocation_en

6.https://icapcarbonaction.com/en/news/eu-proposes-major-ets-reforms-and-new-policies-meet-2030-target

7.https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/15/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-council-agrees-its-negotiating-mandate/

8.https://www.consilium.europa.eu/en/policies/green-deal/fit-for-55-the-eu-plan-for-a-green-transition/

9.中华人民共和国外交部, 2022. 欧盟概况. https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/1206_679930/1206x0_679932/